EL PODER LEGISLATIVO
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EL PODER LEGISLATIVO
ROLANDO ENCARNACION MARTE Lun Ene 16, 2012 7:21 pm
Rolando Encarnación Marte.
NOTA: Este material, es para consultar en casos de aclaraciones de algunos aspectos con relacion al origen del poder legislativo.
LA DIVISIÓN DE PODERES
Antecedentes
Durante todas las etapas de la humanidad, los pueblos han sufrido del abuso de autoridad de sus gobernantes. Situaciones como la creación de impuestos excesivos y absurdos en la época feudal ó los horrores de la época del terror en Francia, por citar solo algunos ejemplos, provocaron que se dieran cantidades importantes de movimientos populares en contra de las acciones abusivas del Gobierno. Esto tiene gran relevancia porque permitió a las diferentes sociedades darse cuenta de que el poder en manos de una sola persona o grupo no era conveniente, es por ello que surgen grandes pensadores cuyas ideas, principalmente políticas, influyeron en hechos trascendentales para la humanidad.
La preservación de la libertad individual va relacionada con la división de poderes, según Sartori, "[...] el concepto de libertad política tiene una connotación de resistencia. Es libertad de, porque es la libertad del y para el más débil [...]. Lo que pedimos de la libertad política es la protección contra el poder arbitrario y despótico. Al señalar una situación de libertad nos referimos a una situación de protección que les permita a los gobernados oponerse al abuso de poder por parte de los gobernantes" 1.
A mediados del siglo XVIII, Europa era gobernada en su mayoría por monarquías absolutas y hereditarias, cuya opresión hacia el pueblo francés junto con las ideas libertadoras de pensadores tanto franceses como americanos permitió que en 1789 diera inicio la revolución francesa para crear posteriormente la República Francesa. Este hecho es singularmente significativo porque permitió a otros países -México entre ellos, que en esa época era un virreinato español- conocer otros tipos de gobierno mas favorables para el pueblo.
Bajo este marco de referencia, surge el pensador francés Montesquieu, de ideas liberales, quien consideraba a la justicia como la finalidad del Estado. Estas ideas innovadoras para aquella época quedaron plasmadas en su obra "el Espíritu de las leyes" e influyeron no solamente en Francia, si no que fueron seriamente consideradas por los pueblos latinoamericanos para crear sus primeras leyes independentistas.
La división de poderes, Montesquieu y otros
La formulación más extendida de la teoría de la división o separación de poderes corresponde a la realizada por Montesquieu.
De acuerdo con la filosofía de Montesquieu, en todo Estado es posible encontrar tres clases de poderes: "[...] El poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del derecho civil"2, a este ultimo también lo denomina judicial. Mediante el poder legislativo, el príncipe o el magistrado promulgan leyes transitorias o definitivas y enmienda o deroga las leyes existentes. En el caso del poder ejecutivo, este dispone de la guerra o la paz, se ocupa de las relaciones exteriores y de establecer la seguridad pública. El poder judicial castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares.
Estos distintos poderes, dentro de este esquema, pueden ser ejercidos por la misma persona o cuerpo o no. En el caso de darse la primera posibilidad, no hay libertad. Para que la libertad impregne el proceso político es necesario un gobierno tal, que ningún ciudadano pueda temer a otro. Y para ello deben atribuirse los distintos poderes a distintos órganos.
"Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, los hombres o el pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre los particulares" 3.
Para Locke, la división de poderes es un sistema contra la opresión del poder tiránico, pero asimismo la división entre los poderes legislativo y ejecutivo se basa fundamentalmente en la necesidad de aplicación permanente de normas generales. La nota claramente distintiva de ese enfoque es la supremacía que Locke otorga al poder legislativo, al cual el poder ejecutivo, que se deposita en una persona que no es parte de la legislatura, le está claramente subordinado.4
Locke y Montesquieu no han sido los únicos exponentes de la doctrina de la división o separación de poderes, aunque quizás los que mayor influencia han ejercido.
También los autores de "el Federalismo", particularmente Madison, retomaron esta teoría sobre todo a través de la influencia de Montesquieu. Para ellos, el concepto de división de poderes emana naturalmente de las características del Estado de Derecho. Por un lado, si la norma está por encima de los gobernantes, la interpretación de esa ley y su aplicación no podían estar en manos de los mismos hombres cuyos actos deben ser controlados por esa ley superior. Pero esta separación no fue suficiente, se considera asimismo necesario separar el legislativo del ejecutivo, como una forma de evitar una excesiva concentración del poder. James Madison aplicaba esta posición en los siguientes términos: "la acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judiciales en la misma mano, sean estos de uno, de muchos, hereditarios, autonombrados o electivos, puede decirse con exactitud que constituyen la definición misma de la tirania".5
Más adelante en el mismo ensayo, Madison advierte que la separación de poderes no significa que: "[...] las distintas ramas del gobierno no debieran tener un órgano propio, o control, sobre los actos de los otros dos. La idea (se refiere a Montesquieu) no significa más que esto: que donde todo el poder de una rama esta en manos de los mismos que poseen todo el poder de otra rama se infringen los principios fundamentales de una constitución libre" 6.
Cuando Montesquieu habló de separación de poderes se debe entender literalmente que a cada órgano distinto habrá de atribuirle un poder también distinto, con las respectivas funciones a su cargo. Cada poder, con su respectiva función, debía ser ejercido por cada órgano. Al analizar el sistema inglés Montesquieu va mas allá de Locke al afirmar que la separación de poderes es una condición necesaria para la libertad: "cuando el poder legislativo esta unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad". Tampoco hay libertad "[...] si el poder judicial no está separado del legislativo, ni del ejecutivo si va unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor". Finalmente asoma la conclusión: "[...] El poder, frena al poder". 7
La separación de poderes consiste en el hecho de que cada una de las ramas del gobierno -ejecutivo, legislativo y judicial- tiene poderes claramente definidos. Estos poderes recaen en diferentes personas y una persona no puede desempeñar simultáneamente dos funciones.
Toda intromisión de una rama del gobierno en otra es importante, porque, de acuerdo con la teoría de Montesquieu, "el propósito de la separación de poderes es la preservación de la libertad".
La división de poderes en la actualidad
“Sólo cuando los diversos detentadores del poder son independientes entre sí y se controlan mutuamente, la sociedad estará protegida del abuso de poder por parte de quienes ocupan el poder”. Esta idea ha impregnado todo el pensamiento político desde su primera manifestación, e incluso ha quedado plasmado en las más modernas constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esto, sin embargo, no significa que no haya habido críticas a la doctrina de la división de poderes y de su aplicación.
A principios del siglo, Jellinek había mostrado que desde el ámbito del pensamiento político alemán se había rechazado el carácter doctrinario consistente en atribuir exclusivamente cada función a un órgano y exigir la separación entre éstos para el ejercicio de sus funciones. Para este autor, desde el punto de vista clásico, las diversas funciones que debe cumplir el Estado propenden a ejercitarse en órganos peculiares. En este sentido, la separación de las funciones corresponde a la división del trabajo entre los órganos. Esto se justificaría solamente, para Jellinek, dentro del esquema que sostiene que la diferencia entre los órganos equivale a la de las funciones. Sin embargo esto no es sostenible, ya que según este autor: "el poder del Estado no se deja fraccionar en sus manifestaciones exteriores, de suerte que pueda hacerse una división de las funciones por los órganos correspondientes. Han sido más bien consideraciones acerca de los fines las que han determinado las funciones que a cada órgano se habían de encomendar. Por esto [...] aún en los países donde está reconocida la separación de poderes, no es posible realizarla de una manera completa, aún siendo conscientes de que se desvían del principio".8
Esta desviación es necesaria por las dificultades teóricas y prácticas que acarrea el intento de cumplir con la doctrina. Para Jellinek el fundamento de la concepción jurídica del Estado está constituido por el reconocimiento del Estado como una unidad, de donde se deduce inevitablemente o como condición necesaria, la teoría de la indivisibilidad del poder del Estado.
Entre las dificultades prácticas que enfrenta la división de poderes, están las que inevitablemente derivan del proceso político, el que no puede ser encerrado en una fórmula abstracta. Desde un punto de vista teórico, la concepción democrática que sirve de base a la doctrina de la soberanía popular, obliga necesariamente a que la división de poderes juegue un papel de principio secundario.
Dentro de este enfoque teórico, cada órgano del Estado representa, dentro de sus limites, el poder del Estado. Es posible, entonces, hablar de una división de competencias, pero no de una división de poderes. El poder del Estado es uno solo a pesar de la existencia de diversos órganos. Asimismo, Jellinek hace notar que empíricamente no existen constituciones desde las cuales se aplique estrictamente la división de poderes y por lo tanto se produce continuamente la preeminencia de algún órgano.
Kelsen, desde otra perspectiva, realiza un interesante aporte al relacionar la separación de poderes con la democracia. Señala en este sentido que a la idea de democracia le corresponde la noción de que todo el poder debe concentrarse en el pueblo de manera tal que "[...] allí donde no es posible la democracia directa sino solo la indirecta, todo poder tiene que ser ejercitado por un órgano colegiado cuyos miembros han sido electos por el pueblo y son jurídicamente responsables ante este"9. Coincide en este caso con Jellinek en cuanto a que el poder es uno e indivisible. Este ente colegiado, al que hace referencia Kelsen, tiene funciones legislativas, por lo tanto, los otros órganos llamados a ejecutar las normas emanadas del primero, tienen que ser responsables ante el órgano legislativo, incluso en aquellos casos que estos otros órganos hayan sido también electos por el pueblo. Para Kelsen, el control de los órganos que realizan funciones ejecutivas y judiciales a través de los órganos que cumplen la función legislativa "[...] corresponde a la relación natural que entre tales funciones existe". Siguiendo con el mismo esquema, es la democracia, entonces, la que requiere que el órgano legislativo tenga control sobre los órganos administrativos y judiciales.
Si bien reconoce Kelsen la separación de poder como un principio de organización política, al suponerse que los tres denominados "poderes" pueden ser determinados como tres distintas funciones coordinadas del Estado y que es posible definir las líneas que separan entre sí a cada una de estas funciones, se cae en un error de apreciación que no es corroborado por los hechos. Para Kelsen las funciones fundamentales el Estado no son tres sino dos: creación y aplicación de la ley y estas no están coordinadas sino en relación de subordinación. Además, no es posible definir las líneas precisas que separan las funciones entre sí, ya que distinguir entre la creación y la aplicación del Derecho - base de la distinción entre poder ejecutivo y poder legislativo- tiene un carácter relativo, ya que asiduamente los actos del Estado son al mismo tiempo de creación y de aplicación del Derecho.
Luego de señalar la prioridad del llamado órgano legislativo y demostrar la función legislativa del poder ejecutivo y del poder judicial, concluye resaltando que resulta difícil hablar de una separación de la legislación relativamente a las otras funciones del Estado, como si el legislativo fuese el único competente para ejercer dicha función.
Los planteamientos más recientes sobre el tema de la división de poderes reconocen más facetas del mismo. La simple observación del parlamentarismo como forma de gobierno, nos muestra que el poder ejecutivo y el poder legislativo no están separados, ni personal, ni funcionalmente. Los miembros del poder legislativo, es decir, los diputados, también son parte del poder ejecutivo. Existe una integración de los dos poderes. Se podría suponer que este hecho invalida por si mismo la discusión sobre división de poderes. Si todavía continua la utilización de este concepto, es porque el mismo da una respuesta, quizás no totalmente satisfactoria -pero este es el caso de muchos conceptos utilizados en las ciencias políticas-, al hecho que el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -de hecho existe una división del trabajo- pero también otro hecho no menos importante es que la sociedad en su conjunto se ve beneficiada si estas funciones son realizadas por diferentes órganos.
En términos actuales, la famosa división de poderes responde a la necesidad de distribuir y controlar el ejercicio del poder político. Estos diversos órganos estatales que se distribuyen el ejercicio del poder se ven necesitados a cooperar en la tarea de gobernar. Si el poder está distribuido y ejercido conjuntamente está, al mismo tiempo, limitado y controlado. Quien más claramente ha formulado esta teoría ha sido Karl Loewenstein quien, si bien considera superada la teoría original sobre la división de poderes, admite sin embargo, que lo que perdura aún de ella es que por un lado el Estado tiene que cumplir determinadas funciones provenientes de la propia división del trabajo y por otro, los destinatarios del poder se ven beneficiados si las funciones están distribuidas entre distintos órganos. Loewenstein reemplazó el concepto de separación de poderes por el de "control". Este control se realiza mediante diversas técnicas institucionales y de procedimiento, en general avaladas constitucionalmente, que limitan y controlan los órganos del poder en el ejercicio de las funciones que tienen asignadas. Son mecanismos que influyen entre sí a los órganos y logran de esa manera que una tarea de cooperación cuente al mismo tiempo con controles recíprocos.
Esos controles del poder político estatal son clasificados por Loewenstein en intraorganos e interorganos. De los controles intraorganos son principalmente aquellos que operan dentro de la organización de un poder. Este tipo de control actúa, por ejemplo, cuando las dos cámaras de un congreso están obligadas a cooperar en la promulgación de una ley o cuando un primer ministro necesita la aprobación de sus colegas, en el consejo de ministros, para tomar una decisión política.
En cuanto a los controles interorganos, éstos constituyen la dinámica de la interacción de los poderes entre sí en el proceso político. De acuerdo con Loewenstein, se trata fundamentalmente de dos clases: en primer lugar, los poderes están, desde el punto de vista constitucional, en una conjunción tal que sólo conjuntamente pueden llevar a cabo determinadas tareas; así por ejemplo, un tratado internacional firmado por el poder ejecutivo en Argentina tiene que ser aprobado por el congreso. Es decir, que los poderes, en este caso el ejecutivo y el legislativo, tienen que compartir constitucionalmente el ejercicio de la función con lo cual se controlarán mutuamente. En segundo lugar, un poder está autorizado constitucionalmente a intervenir discrecionalmente en la actividad de otro poder, frustrando de esta manera una iniciativa; este es el caso cuando el poder ejecutivo tiene la facultad de imponer su veto a una ley emitida por el congreso. Si bien se trata de mecanismos distintos ya que el primero es indispensable para que un acto tenga lugar y en cambio el otro es optativo, los dos son controles interrogarnos.
De acuerdo a lo anterior, el poder político está distribuido entre diferentes poderes y sometido a control mutuo. Ese poder político ha ido conformándose y adaptándose a distintas formas sobre todo después de las revoluciones el siglo XVIII, en cada una de las cuales los poderes ocupan situaciones relativamente diferentes. En general, los "tipos" no se presentan en forma pura y, en cambio, están fuertemente influenciados por diversos elementos, por lo tanto es más frecuente la presentación de combinaciones en las cuales un determinado tipo adopta rasgos característicos de otros. También la preferencia de un país por una determinada estructuración de su poder parece estar influenciada por distintos factores, entre los cuales no son de desechar sus tradiciones y experiencias.
México, el régimen presidencialista y la división de poderes
Uno de los rasgos predominantes de los sistemas políticos en América ha sido el de los regímenes presidencialistas en los que el ejecutivo fuerte se ha convertido no solo en una seña de identidad, sino también, en opinión de algunos analistas e historiadores, en una necesidad que ha resuelto algunas de las contradicciones derivadas de la implantación de un régimen de gobierno formalmente democrático en sociedades que operan de manera cotidiana, sin embargo, como agregados marcado por una serie de prácticas profundamente autoritarias.
En México la emergencia del presidencialismo como forma concreta de gobierno -como régimen político-administrativo-, tiene lugar como resultado de un amplio proceso histórico en el que convergen con distinta intensidad y fuerza elementos procedentes lo mismo de los sistemas económicos regionales, nacionales e internacionales, que las presiones que la sociedad mexicana experimentó durante el siglo pasado. En este proceso la figura del caudillo emergió, poderosa, como una solución viable a un conjunto de problemas de gobernabilidad que no solo desmembró la unidad original del territorio mexicano, sino que hizo al país víctima de una importante intervención militar que, con el apoyo de importantes líderes de la facción conservadora, buscaron hacer de Maximiliano de Habsburgo el emperador de México.
Esta solución, en si misma deja ver el sustrato cultural que puede llegar a justificar a los ojos de algunos sectores de distintas sociedades una solución autoritaria.
Después de la muerte de Benito Juárez, la fracción liberal ingresa en un largo periodo de disputas internas que terminarían con la instalación de Profirió Díaz como Presidente de la República en condiciones que, al menos a partir de su primera reelección, distaron mucho de ser plenamente democráticas y tendieron a crear un Estado de cosas cada vez más parecido a la solución conservadora contra la que el propio Díaz luchó como militar.
Ya desde la propia Constitución General de la República se reconoce en el titular del ejecutivo a una figura clave del proceso político en México, dotado de poderes constitucionales y más aún, metaconstitucionales, paraconstitucionales e incluso inconstitucionales amplísimos. Después de la Revolución Mexicana la figura del Presidente de la República asume, incluso en el plano constitucional, un papel determinante. Este papel, presente ya en el texto original de 1917, se reforzaría con el paso del tiempo por, al menos tres vías:
1. Constitución del Presidente en el Caudillo político-militar "natural", capaz de dirigir la defensa frente a los enemigos, fueran estos del exterior o incluso del interior.
El caudillo se encuentra presentado en su máxima expresión por el general Cárdenas durante el proceso de la expropiación petrolera. Se convirtió no sólo en el autor del decreto de expropiación de la industria petrolera, sino en un caudillo que logró unificar a un sector importante, aún cuando no total de la sociedad mexicana. Esta peculiar forma de liderazgo se reforzó por dos hechos. Uno derivado de la propia historia del país que fue hábilmente explotada por Cárdenas, hizo del extranjero el enemigo a vencer por ser el responsable, así fuera indirecto, de la pobreza de las masas mexicanas, y una segunda por la coyuntura misma que ofreció el momento en el que Cárdenas decide afectar los intereses de las empresas estadounidenses (elemento importantísimo en un país marcado por una peculiar forma de antiyanquismo selectivo como México) y europeas que al estar sus países sumidos en los prolegómenos de la Segunda Guerra Mundial hicieron poco posible una respuesta agresiva del gobierno, por ejemplo, Inglaterra sólo se limitó a romper relaciones con México por este hecho.
Es importante mencionar que el elemento de la defensa nacional acaudillada por el presidente en turno no es nuevo, sino que se hereda con particular fuerza de los gobiernos de Juárez y Porfirio Díaz. En ambos casos se trata de figuras que la historia oficial del país ha terminado, en distintos momentos, por hacer representantes de las luchas de la soberanía nacional, elemento en el que los gobiernos de la Revolución Mexicana han encontrado una veta rica de explotar, poco peligrosa y que refuerza precisamente este patrón de hacer del Presidente el Caudillo. Conviene destacar que, incluso en términos estrictamente militares, el titular del ejecutivo concentra entre sus cargos el de ser Comandante Supremo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada Mexicanas.
2.- Hizo del Presidente de la República el árbitro supremo de por lo menos dos procesos igualmente importantes: el reparto agrario y el arbitraje de los conflictos obrero-patronales.
El carácter que asumió el Ejecutivo como árbitro (incluso por encima de la Suprema Corte de Justicia) en materia laboral, a través de la Junta Local o Federal de Conciliación y Arbitraje ha jugado históricamente un papel determinante en la medida que hace del Presiente, o por lo menos del Ejecutivo, el canal obligado para resolver las dispuestas obrero-patronales.
Durante el periodo 1991-1992, una reforma constitucional que afecto el corazón mismo del artículo 27 constitucional que, más allá de reconocer el derecho que todo mexicano tenía a que el Estado le proveyera de tierra, hacía del Presidente de la República la figura clave del proceso de asignación de ese recurso, cosa que no sucede por ejemplo con otros derechos que la Constitución reconoce, como podría ser la vivienda o la salud que, enunciados en el texto constitucional, nunca hacen del jefe del Ejecutivo el canal único ni optimo para la atención de esa demanda.
3.- Hizo del Presidente, en todo momento, el jefe máximo de la clase política en turno, por encima de los liderazgos militares o populares que pudieran coexistir con él.
Este elemento tiene que ver con la forma en que el Presidente Cárdenas se sacude el liderazgo moral que en el momento en el que él era Presidente ejercía aún Plutarco Elías Calles, expresidente que debió manejar la crisis derivada del asesinato de Álvaro Obregón, y quien, de alguna manera también, contribuyó a este proceso en la medida que optó por realizar una transmisión formal de poderes a un presidente interino de alguna manera influenciable por él (periodo conocido como el maximato). Al desterrar del país a Calles, desapareció la figura del Jefe Máximo de la Revolución Mexicana, apelativo con el que la prensa de mediados de la década de los treinta identificaba a Calles, lo que hizo del presidente en turno (Cárdenas) la más importante figura del escenario político.
Esta ha sido una constante en la historia política de nuestro país: Manuel Ávila Camacho rompió en su momento con Cárdenas; Miguel Alemán lo hizo respecto de Avila Camacho; Ruiz Cortines lo haría con Alemán; a su vez Adolfo López Mateos lo haría con Ruiz Cortines. Gustavo Díaz Ordaz no tuvo la necesidad de hacerlo pues López Mateos murió al poco tiempo de concluir su gobierno. Así, hasta nuestros dias con el rompimiento de Zedillo con Salinas.
Podemos concluir entonces que México desarrolló desde el último tercio del siglo pasado una cultura política que, reforzada después del movimiento revolucionario, y especialmente a partir del paso de Lázaro Cárdenas por la presidencia, aceptó como históricamente necesario, por así decirlo, la presencia de un ejecutivo fuerte que, aun cuando formalmente democrático, estaba revestido de poderes y facultades legales, paralegales, metalegales e ilegales que se aceptaban en nombre, no tanto de un proyecto democrático, sino, sobre todo, en nombre del desarrollo, del progreso. Se renunciaba a la libertad y derechos políticos sustantivos en nombre de una necesidad que pudo ser transmitida como tal por una serie muy importante y significativa de instituciones políticas, dependientes del partido político en el poder, y administrativas, dependientes del Gobierno Federal en un contexto que sin embargo, no permite encontrar una tésis ideológica fuerte y que nunca está dispuesta a sumirse ni como dictadura, ni está dispuesta nunca a romper con la estructura formalmente democrática del país.
La historia del Porfiriato, lo mismo que la de los gobiernos de la posterrevolución, es en gran medida la historia de un Ejecutivo fuerte que se impone como poder político por medio de prácticas de carácter autoritario que, sin embargo, no niegan la legalidad ni sus instituciones, sino que las pervierte de tal manera que se hagan políticamente dóciles o jurídicamente adecuadas para satisfacer sus necesidades de control político.
De esta manera, principios como el de la separación de poderes se mantienen de manera formal, aun cuando realmente los poderes legislativo y judicial se presentan como dominados por el ejecutivo. La subfunción del legislativo y el judicial, sin embargo, no solo es real, sino que también es formal. Una caracterización aproximada del régimen mexicano de separación de poderes lo reconoce como uno que no hace de este principio algo rígido y que admite la colaboración de poderes.
En México y en términos generales podemos afirmar que los así llamados poderes de la unión tienen las siguientes funciones:
1.- El Poder Ejecutivo tiene la función de promulgar y ejecutar leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia a través de la facultad reglamentaria.
2.- El Poder Legislativo tiene por su parte principalmente la función de establecer el Derecho, al dictar las reglas generales, abstractas e impersonales de observancia obligatoria, es decir, elaborar leyes.
3.- Al Poder Judicial le corresponde administrar la justicia y decir el Derecho, con lo que realiza la función jurisdiccional y garantiza el respecto al Estado de Derecho al interpretar la ley.
Con lo anterior, podemos decir desde una perspectiva estrictamente teórica y formal que México cuenta con un régimen presidencial y una división de poderes expresada en el artículo 49 de su Constitución Política.
Independientemente de que es difícil encontrar en la práctica un régimen presidencial puro, toda vez que regularmente estos presentan matices parlamentarios en mayor o menor medida, resulta importante señalar las notas características del caso mexicano de acuerdo con Jorge Carpizo. 10
• El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un Presidente que es, al mismo tiempo, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
• El Presidente es electo por el pueblo y no por el poder legislativo, lo que le da independencia frente a este.
• El Presidente nombra y remueve libremente a los Secretarios de Estado.
• Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado son políticamente responsables ante el Congreso.
• Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado pueden ser miembros del Congreso.
• El Presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del Congreso.
• El Presidente no puede disolver el Congreso, pero el Congreso no puede darle un voto de censura.
Por lo anterior, podemos afirmar que México no cuenta con un régimen presidencial sino con una distorsión del mismo genéricamente denominado como presidencialismo, el cual surge como consecuencia de la acción, antes referida, de causas históricas, políticas y legales que se caracteriza por un predominio total y absoluto del Poder Ejecutivo frente a los otros dos poderes, que es autoritario en la medida que no reniega en sí de la estructura democrático-repúblicana de Gobierno, pero que al mismo tiempo cuenta con amplísimas facultades que le permiten desvincularse de los acotamientos que esta podría imponerle y que igualmente es pragmático por carecer de una ideología que oriente en un solo sentido su acción política.
El presidencialismo mexicano choca así abiertamente con el modelo teórico del régimen presidencial y rompe con el equilibrio de poderes, consubstanciales a la teoría de la separación de funciones y división de poderes, lo que impide que el legislativo y el judicial cumplan con su función de control sobre las acciones del presidente.
Continuando con el trabajo de Carpizo, es posible formular una caracterización propia del predominio del Presidente Mexicano, a partir de una jerarquización también distinta, en los términos siguientes:
• Se enfrenta a un Poder Legislativo jurídica y políticamente debilitado.
• La Suprema Corte de Justicia se encuentra integrada en buena parte, por elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el Presidente está interesado.
• Es el Jefe del partido predominante.
• Su marcada influencia en los procesos económicos.
• La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él.
• La fuerte influencia sobre la opinión pública a través de los controles jurídicos y extrajuridicos que ejerce respecto a los medios masivos de comunicación.
• El papel de la Federación como agente principal del desarrollo nacional.
• Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales de que está revestido.
• La determinación de la política exterior del país, sin que para ello exista ningún freno real (pues formalmente si existe) en el Senado.
• El Gobierno directo de una de las entidades de mayor peso económico en el país. (Antes 1998)
• Un elemento psicológico arraigado precisamente en los procesos históricos ya comentados anteriormente.
Los poderes constituidos (ejecutivo, legislativo y judicial), no pueden actuar más allá de las atribuciones y facultades que les han sido expresamente conferidas por la ley fundamental y el orden jurídico vigente en su conjunto (Constitución) y cuando rebasan su ámbito de competencia su actuación es inconstitucional o ilegal.
En consecuencia, en México los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales (en plural por existir en el ámbito federal y en el de cada uno de los 31 estados de la Federación), son poderes con facultades limitadas. La Constitución los crea, los organiza y les otorga sus atribuciones, sin que estos puedan actuar sin fundamento constitucional y legal. Mas aún, este principio constituye en el orden jurídico mexicano una garantía individual que le es oponible a cualquier autoridad que abusa en el ejercicio de sus funciones.
En el caso de México un hecho por demás evidente es que la realidad política ha trascendido las fronteras constitucionales, lo que acentúa al presidencialismo, con un Poder Ejecutivo dotado de amplísimas facultades.
Esta hipertrofia del Ejecutivo ha merecido de parte de los estudiosos del tema los más diversos calificativos que señalan que el régimen político de México asume rasgos de "monarquía sexenal absoluta", de "dictadura constitucional", de un "imperio sexenal", de "dictadura perfecta", o bien que su titular se convierte en un "dios sexenal", por señalar solo algunas de las expresiones que se han utilizado.
Existe una tendencia a fijar una serie de controles dirigidos a acotar el Poder Presidencial y sobre todo los amplísimos márgenes de discrecionalidad con que este actúa. Actualmente podemos ubicar esta tendencia en cinco ámbitos:
1. En la lucha por el fortalecimiento del Poder Legislativo
2. En los esfuerzos por lograr la independencia del Poder Judicial
3. En la batalla por acotar el Poder Presidencial
4. En los empeños por darle plena vigencia al Régimen Federal
5. En la construcción de un sistema de partidos vigoroso, competitivo y plural.
Fortalecimiento del Poder Legislativo.- Necesariamente tiene que pasar, no sólo por la ampliación de facultades al congreso, sino también por el establecimiento de la reelección inmediata para favorecer con ello la carrera legislativa, por una profunda reforma a su ley orgánica, que rompa con el control faccioso que el partido en el poder ejerce en los órganos de esa soberanía y que otorgue mayor intervención a las oposiciones en las comisiones parlamentarias. Podemos hablar de los siguientes logros, aunque no son todos los alcanzados a la fecha:
A) La facultad de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para convocar, de oficio o a propuesta del Ejecutivo, a sesiones extraordinarias del Congreso o de alguna de sus Cámaras, después de haber quedado derogado el art. 89 fracción XI que la contemplaba como facultad discrecional del Presidente de la República (1923)
B) En 1933 se amplió el término constitucional del servicio prestado por los Senadores de 4 a seis años y de dos a tres años para los Diputados Federales.
C) En 1938 el artículo 49 constitucional hizo patente la prohibición de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar fuera de los casos previstos por los art. 29 y 131 de la Constitución.
E) En 1974 se extendió el derecho de las Cámaras para citar, además a los Secretarios de Estado, a los jefes de los departamentos administrativos y demás funcionarios tanto del Gobierno Federal como de los Estatales.
F) En 1977 se incorporó el sistema mixto electoral con dominante mayoritario, se declaró la inviolabilidad del recinto congresional, se determinó que la Ley Orgánica del Congreso no puede ser vetada por el Presidente y se concedió el derecho a las Cámaras para integrar Comisiones de Investigación.
G) En 1982- 1986 se estableció un doble lapso de sesiones para el Congreso de la Unión y la renovación del Senado cada 3 años, entre otras medidas que afectan directa o indirectamente al Poder Legislativo.
Independencia del Poder Judicial. La independencia del Poder Judicial y la recta administración de justicia, amén de ser garantes de la vigencia del Estado de Derecho, son condición de vida de toda sociedad y su importancia se acentúa en regímenes de realidades como el nuestro, dado que es precisamente el Poder Judicial el que tiene a su cargo velar por que se mantenga el orden constitucional y servir como freno a los actos de cualquier autoridad e inutilizar los efectos derivados de la aplicación de una Ley que son contrarios a la Constitución.
El Poder Judicial en México ha dado muestras de ser una Institución que obra con cierta independencia respecto del Poder Ejecutivo, sin embargo, la evidencia empírica nos demuestra que dicha independencia es relativa y puede verse seriamente menoscabada en los casos en que el Ejecutivo está interesado política o económicamente en la resolución de una causa.
De manera prácticamente unánime, la doctrina ha sostenido que la única forma para poder asegurar la independencia del Poder Judicial es a través de las llamadas garantías judiciales entre las que se consideran: la designación, la estabilidad, la responsabilidad de los funcionarios judiciales y la remuneración, lo cual es, considero, de más amplios alcances si se le ubica como garantía presupuestal.
La designación de los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los cuales son hechos por el Presidente de la República y sometidos a aprobación de la Cámara de Senadores, no ha sido independizada del todo del Poder Ejecutivo. Con la creación en 1994 del Consejo de la Judicatura, quien es el encargado de llevar entre otras cosas la administración del Poder Judicial Federal, observamos que está integrado por 4 miembros del Poder Judicial Federal y tres externos, dos son designados por la Cámara de Senadores y uno por el Presidente de la República. Esto significa que la independencia del Poder Judicial, no la de la Suprema Corte, está en entredicho, porque siempre habrá una mayoría de miembros externos, tanto en el pleno del Consejo como en las Comisiones, esto último de acuerdo con el art. 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que ordena que las Comisiones se integren siempre por dos consejeros externos y uno del Poder Judicial.
Por otra parte, el Poder Judicial ha sido tradicionalmente un órgano dependiente del Ejecutivo en su integración, pero sobre todo en sus recursos. El Poder Judicial ve mermada su independencia en la medida en que no existe ningún mecanismo objetivado en el marco jurídico que le destine un porcentaje fijo del presupuesto federal o bien que establezca parámetros o criterios mínimos a considerar, con lo que consecuentemente, el Poder Judicial queda supeditado únicamente al presupuesto que pueda negociar con el Ejecutivo en turno.
Acotar al Presidente. En el caso del Poder Ejecutivo su predominio sobre los demás poderes es directamente proporcional al cúmulo de atribuciones que el orden jurídico deposita en él. A pesar de la gran cantidad de facultades que concentra el Ejecutivo en México y del peso político que tienen sus decisiones, se puede observar una tendencia cada vez mayor por acotar su poder, que se ha traducido en cambios de no poca significación, tales como las sucesivas reformas en materia electoral que tienden cada vez más a crear instituciones electorales independientes y profesionales, la autonomía del Banco de México, que frena la discrecionalidad con que el Presidente ha actuado en la determinación de la política económica (aunque el Gobernador del Banco de México es designado por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Snadores); la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, aunque ésta dependa del Ejecutivo y no del Legislativo; y algunos otros controles de mucho menor significación práctica, como sería la creación de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos y el llamado Sistema de Planeación Democrática.
Un auténtico régimen federal. A pesar de la dependencia político económica de los estados para con la federación, existen signos alentadores que hacen pensar que el federalismo en México si es posible. Este cambio tiene que ver sobre todo con el proceso de alternancia política en los estados iniciado en 1989 en Baja California, en 1991 en Guanajuato y en 1992 en Chihuahua.
Un vigoroso sistema de partidos. La construcción de un sistema de partidos está íntimamente vinculada con el principio de la división de poderes, toda vez que, de acuerdo con Bertrand de Jouvenel, un Poder detendrá a los otros en la medida en que cada uno de ellos represente a una fuerza social distinta. Es innegable que existe una estrecha vinculación entre el sistema de partidos y el régimen político, por lo que resulta razonable afirmar que el reconocimiento de los partidos políticos que compiten por el poder político en condiciones de igualdad, constituye una pieza clave en la definición y preservación del modelo democrático de un régimen jurídico determinado. El contar con un régimen competitivo de partidos permitirá contrarrestar y equilibrar al Poder Ejecutivo, no solo por su acción dentro de los otros poderes de gobierno, especialmente el legislativo, sino en todos los ámbitos de la vida pública del país. Hoy en día podemos decvir que esta apertura política se está dando. La representatividad en la Cámara de Diputados del partido oficial es considerablemente menor que en legislaturas anteriores, siendo ahora la minoría, lo cual permite un equilibrio en las decisiones del Congreso.
En su conjunto, la historia de México en los últimos 30 años es en gran medida la historia del proceso de desagregación del presidencialismo autoritario mexicano, primero con esfuerzos aislados dirigidos por la sociedad y los partidos políticos de oposición y posteriormente, por las propias contradicciones estructurales en las que había incurrido el sistema político en su conjunto, por un importante esfuerzo desarrollado, paradójicamente, por el propio titular del Ejecutivo que ha desmontado, al impulsar ese proceso de reforma, una cantidad importante de cacicazgos de distinto signo y alcance. En cualquiera de los casos, no puede decirse que este sea un proceso terminado o que necesariamente deberá concluir en uno u otro sentido, en el mejor de los casos podría afirmarse que se presentan algunos signos alentadores, al mismo tiempo que hay evidencia de que desde el propio sistema social se generan mayores presiones para desmontar el sistema como lo conocemos a la fecha, pero igualmente están presentes los signos peligrosos de la resistencia al cambio.
NOTA: Este material, es para consultar en casos de aclaraciones de algunos aspectos con relacion al origen del poder legislativo.
LA DIVISIÓN DE PODERES
Antecedentes
Durante todas las etapas de la humanidad, los pueblos han sufrido del abuso de autoridad de sus gobernantes. Situaciones como la creación de impuestos excesivos y absurdos en la época feudal ó los horrores de la época del terror en Francia, por citar solo algunos ejemplos, provocaron que se dieran cantidades importantes de movimientos populares en contra de las acciones abusivas del Gobierno. Esto tiene gran relevancia porque permitió a las diferentes sociedades darse cuenta de que el poder en manos de una sola persona o grupo no era conveniente, es por ello que surgen grandes pensadores cuyas ideas, principalmente políticas, influyeron en hechos trascendentales para la humanidad.
La preservación de la libertad individual va relacionada con la división de poderes, según Sartori, "[...] el concepto de libertad política tiene una connotación de resistencia. Es libertad de, porque es la libertad del y para el más débil [...]. Lo que pedimos de la libertad política es la protección contra el poder arbitrario y despótico. Al señalar una situación de libertad nos referimos a una situación de protección que les permita a los gobernados oponerse al abuso de poder por parte de los gobernantes" 1.
A mediados del siglo XVIII, Europa era gobernada en su mayoría por monarquías absolutas y hereditarias, cuya opresión hacia el pueblo francés junto con las ideas libertadoras de pensadores tanto franceses como americanos permitió que en 1789 diera inicio la revolución francesa para crear posteriormente la República Francesa. Este hecho es singularmente significativo porque permitió a otros países -México entre ellos, que en esa época era un virreinato español- conocer otros tipos de gobierno mas favorables para el pueblo.
Bajo este marco de referencia, surge el pensador francés Montesquieu, de ideas liberales, quien consideraba a la justicia como la finalidad del Estado. Estas ideas innovadoras para aquella época quedaron plasmadas en su obra "el Espíritu de las leyes" e influyeron no solamente en Francia, si no que fueron seriamente consideradas por los pueblos latinoamericanos para crear sus primeras leyes independentistas.
La división de poderes, Montesquieu y otros
La formulación más extendida de la teoría de la división o separación de poderes corresponde a la realizada por Montesquieu.
De acuerdo con la filosofía de Montesquieu, en todo Estado es posible encontrar tres clases de poderes: "[...] El poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del derecho civil"2, a este ultimo también lo denomina judicial. Mediante el poder legislativo, el príncipe o el magistrado promulgan leyes transitorias o definitivas y enmienda o deroga las leyes existentes. En el caso del poder ejecutivo, este dispone de la guerra o la paz, se ocupa de las relaciones exteriores y de establecer la seguridad pública. El poder judicial castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares.
Estos distintos poderes, dentro de este esquema, pueden ser ejercidos por la misma persona o cuerpo o no. En el caso de darse la primera posibilidad, no hay libertad. Para que la libertad impregne el proceso político es necesario un gobierno tal, que ningún ciudadano pueda temer a otro. Y para ello deben atribuirse los distintos poderes a distintos órganos.
"Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, los hombres o el pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre los particulares" 3.
Para Locke, la división de poderes es un sistema contra la opresión del poder tiránico, pero asimismo la división entre los poderes legislativo y ejecutivo se basa fundamentalmente en la necesidad de aplicación permanente de normas generales. La nota claramente distintiva de ese enfoque es la supremacía que Locke otorga al poder legislativo, al cual el poder ejecutivo, que se deposita en una persona que no es parte de la legislatura, le está claramente subordinado.4
Locke y Montesquieu no han sido los únicos exponentes de la doctrina de la división o separación de poderes, aunque quizás los que mayor influencia han ejercido.
También los autores de "el Federalismo", particularmente Madison, retomaron esta teoría sobre todo a través de la influencia de Montesquieu. Para ellos, el concepto de división de poderes emana naturalmente de las características del Estado de Derecho. Por un lado, si la norma está por encima de los gobernantes, la interpretación de esa ley y su aplicación no podían estar en manos de los mismos hombres cuyos actos deben ser controlados por esa ley superior. Pero esta separación no fue suficiente, se considera asimismo necesario separar el legislativo del ejecutivo, como una forma de evitar una excesiva concentración del poder. James Madison aplicaba esta posición en los siguientes términos: "la acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judiciales en la misma mano, sean estos de uno, de muchos, hereditarios, autonombrados o electivos, puede decirse con exactitud que constituyen la definición misma de la tirania".5
Más adelante en el mismo ensayo, Madison advierte que la separación de poderes no significa que: "[...] las distintas ramas del gobierno no debieran tener un órgano propio, o control, sobre los actos de los otros dos. La idea (se refiere a Montesquieu) no significa más que esto: que donde todo el poder de una rama esta en manos de los mismos que poseen todo el poder de otra rama se infringen los principios fundamentales de una constitución libre" 6.
Cuando Montesquieu habló de separación de poderes se debe entender literalmente que a cada órgano distinto habrá de atribuirle un poder también distinto, con las respectivas funciones a su cargo. Cada poder, con su respectiva función, debía ser ejercido por cada órgano. Al analizar el sistema inglés Montesquieu va mas allá de Locke al afirmar que la separación de poderes es una condición necesaria para la libertad: "cuando el poder legislativo esta unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad". Tampoco hay libertad "[...] si el poder judicial no está separado del legislativo, ni del ejecutivo si va unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor". Finalmente asoma la conclusión: "[...] El poder, frena al poder". 7
La separación de poderes consiste en el hecho de que cada una de las ramas del gobierno -ejecutivo, legislativo y judicial- tiene poderes claramente definidos. Estos poderes recaen en diferentes personas y una persona no puede desempeñar simultáneamente dos funciones.
Toda intromisión de una rama del gobierno en otra es importante, porque, de acuerdo con la teoría de Montesquieu, "el propósito de la separación de poderes es la preservación de la libertad".
La división de poderes en la actualidad
“Sólo cuando los diversos detentadores del poder son independientes entre sí y se controlan mutuamente, la sociedad estará protegida del abuso de poder por parte de quienes ocupan el poder”. Esta idea ha impregnado todo el pensamiento político desde su primera manifestación, e incluso ha quedado plasmado en las más modernas constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esto, sin embargo, no significa que no haya habido críticas a la doctrina de la división de poderes y de su aplicación.
A principios del siglo, Jellinek había mostrado que desde el ámbito del pensamiento político alemán se había rechazado el carácter doctrinario consistente en atribuir exclusivamente cada función a un órgano y exigir la separación entre éstos para el ejercicio de sus funciones. Para este autor, desde el punto de vista clásico, las diversas funciones que debe cumplir el Estado propenden a ejercitarse en órganos peculiares. En este sentido, la separación de las funciones corresponde a la división del trabajo entre los órganos. Esto se justificaría solamente, para Jellinek, dentro del esquema que sostiene que la diferencia entre los órganos equivale a la de las funciones. Sin embargo esto no es sostenible, ya que según este autor: "el poder del Estado no se deja fraccionar en sus manifestaciones exteriores, de suerte que pueda hacerse una división de las funciones por los órganos correspondientes. Han sido más bien consideraciones acerca de los fines las que han determinado las funciones que a cada órgano se habían de encomendar. Por esto [...] aún en los países donde está reconocida la separación de poderes, no es posible realizarla de una manera completa, aún siendo conscientes de que se desvían del principio".8
Esta desviación es necesaria por las dificultades teóricas y prácticas que acarrea el intento de cumplir con la doctrina. Para Jellinek el fundamento de la concepción jurídica del Estado está constituido por el reconocimiento del Estado como una unidad, de donde se deduce inevitablemente o como condición necesaria, la teoría de la indivisibilidad del poder del Estado.
Entre las dificultades prácticas que enfrenta la división de poderes, están las que inevitablemente derivan del proceso político, el que no puede ser encerrado en una fórmula abstracta. Desde un punto de vista teórico, la concepción democrática que sirve de base a la doctrina de la soberanía popular, obliga necesariamente a que la división de poderes juegue un papel de principio secundario.
Dentro de este enfoque teórico, cada órgano del Estado representa, dentro de sus limites, el poder del Estado. Es posible, entonces, hablar de una división de competencias, pero no de una división de poderes. El poder del Estado es uno solo a pesar de la existencia de diversos órganos. Asimismo, Jellinek hace notar que empíricamente no existen constituciones desde las cuales se aplique estrictamente la división de poderes y por lo tanto se produce continuamente la preeminencia de algún órgano.
Kelsen, desde otra perspectiva, realiza un interesante aporte al relacionar la separación de poderes con la democracia. Señala en este sentido que a la idea de democracia le corresponde la noción de que todo el poder debe concentrarse en el pueblo de manera tal que "[...] allí donde no es posible la democracia directa sino solo la indirecta, todo poder tiene que ser ejercitado por un órgano colegiado cuyos miembros han sido electos por el pueblo y son jurídicamente responsables ante este"9. Coincide en este caso con Jellinek en cuanto a que el poder es uno e indivisible. Este ente colegiado, al que hace referencia Kelsen, tiene funciones legislativas, por lo tanto, los otros órganos llamados a ejecutar las normas emanadas del primero, tienen que ser responsables ante el órgano legislativo, incluso en aquellos casos que estos otros órganos hayan sido también electos por el pueblo. Para Kelsen, el control de los órganos que realizan funciones ejecutivas y judiciales a través de los órganos que cumplen la función legislativa "[...] corresponde a la relación natural que entre tales funciones existe". Siguiendo con el mismo esquema, es la democracia, entonces, la que requiere que el órgano legislativo tenga control sobre los órganos administrativos y judiciales.
Si bien reconoce Kelsen la separación de poder como un principio de organización política, al suponerse que los tres denominados "poderes" pueden ser determinados como tres distintas funciones coordinadas del Estado y que es posible definir las líneas que separan entre sí a cada una de estas funciones, se cae en un error de apreciación que no es corroborado por los hechos. Para Kelsen las funciones fundamentales el Estado no son tres sino dos: creación y aplicación de la ley y estas no están coordinadas sino en relación de subordinación. Además, no es posible definir las líneas precisas que separan las funciones entre sí, ya que distinguir entre la creación y la aplicación del Derecho - base de la distinción entre poder ejecutivo y poder legislativo- tiene un carácter relativo, ya que asiduamente los actos del Estado son al mismo tiempo de creación y de aplicación del Derecho.
Luego de señalar la prioridad del llamado órgano legislativo y demostrar la función legislativa del poder ejecutivo y del poder judicial, concluye resaltando que resulta difícil hablar de una separación de la legislación relativamente a las otras funciones del Estado, como si el legislativo fuese el único competente para ejercer dicha función.
Los planteamientos más recientes sobre el tema de la división de poderes reconocen más facetas del mismo. La simple observación del parlamentarismo como forma de gobierno, nos muestra que el poder ejecutivo y el poder legislativo no están separados, ni personal, ni funcionalmente. Los miembros del poder legislativo, es decir, los diputados, también son parte del poder ejecutivo. Existe una integración de los dos poderes. Se podría suponer que este hecho invalida por si mismo la discusión sobre división de poderes. Si todavía continua la utilización de este concepto, es porque el mismo da una respuesta, quizás no totalmente satisfactoria -pero este es el caso de muchos conceptos utilizados en las ciencias políticas-, al hecho que el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -de hecho existe una división del trabajo- pero también otro hecho no menos importante es que la sociedad en su conjunto se ve beneficiada si estas funciones son realizadas por diferentes órganos.
En términos actuales, la famosa división de poderes responde a la necesidad de distribuir y controlar el ejercicio del poder político. Estos diversos órganos estatales que se distribuyen el ejercicio del poder se ven necesitados a cooperar en la tarea de gobernar. Si el poder está distribuido y ejercido conjuntamente está, al mismo tiempo, limitado y controlado. Quien más claramente ha formulado esta teoría ha sido Karl Loewenstein quien, si bien considera superada la teoría original sobre la división de poderes, admite sin embargo, que lo que perdura aún de ella es que por un lado el Estado tiene que cumplir determinadas funciones provenientes de la propia división del trabajo y por otro, los destinatarios del poder se ven beneficiados si las funciones están distribuidas entre distintos órganos. Loewenstein reemplazó el concepto de separación de poderes por el de "control". Este control se realiza mediante diversas técnicas institucionales y de procedimiento, en general avaladas constitucionalmente, que limitan y controlan los órganos del poder en el ejercicio de las funciones que tienen asignadas. Son mecanismos que influyen entre sí a los órganos y logran de esa manera que una tarea de cooperación cuente al mismo tiempo con controles recíprocos.
Esos controles del poder político estatal son clasificados por Loewenstein en intraorganos e interorganos. De los controles intraorganos son principalmente aquellos que operan dentro de la organización de un poder. Este tipo de control actúa, por ejemplo, cuando las dos cámaras de un congreso están obligadas a cooperar en la promulgación de una ley o cuando un primer ministro necesita la aprobación de sus colegas, en el consejo de ministros, para tomar una decisión política.
En cuanto a los controles interorganos, éstos constituyen la dinámica de la interacción de los poderes entre sí en el proceso político. De acuerdo con Loewenstein, se trata fundamentalmente de dos clases: en primer lugar, los poderes están, desde el punto de vista constitucional, en una conjunción tal que sólo conjuntamente pueden llevar a cabo determinadas tareas; así por ejemplo, un tratado internacional firmado por el poder ejecutivo en Argentina tiene que ser aprobado por el congreso. Es decir, que los poderes, en este caso el ejecutivo y el legislativo, tienen que compartir constitucionalmente el ejercicio de la función con lo cual se controlarán mutuamente. En segundo lugar, un poder está autorizado constitucionalmente a intervenir discrecionalmente en la actividad de otro poder, frustrando de esta manera una iniciativa; este es el caso cuando el poder ejecutivo tiene la facultad de imponer su veto a una ley emitida por el congreso. Si bien se trata de mecanismos distintos ya que el primero es indispensable para que un acto tenga lugar y en cambio el otro es optativo, los dos son controles interrogarnos.
De acuerdo a lo anterior, el poder político está distribuido entre diferentes poderes y sometido a control mutuo. Ese poder político ha ido conformándose y adaptándose a distintas formas sobre todo después de las revoluciones el siglo XVIII, en cada una de las cuales los poderes ocupan situaciones relativamente diferentes. En general, los "tipos" no se presentan en forma pura y, en cambio, están fuertemente influenciados por diversos elementos, por lo tanto es más frecuente la presentación de combinaciones en las cuales un determinado tipo adopta rasgos característicos de otros. También la preferencia de un país por una determinada estructuración de su poder parece estar influenciada por distintos factores, entre los cuales no son de desechar sus tradiciones y experiencias.
México, el régimen presidencialista y la división de poderes
Uno de los rasgos predominantes de los sistemas políticos en América ha sido el de los regímenes presidencialistas en los que el ejecutivo fuerte se ha convertido no solo en una seña de identidad, sino también, en opinión de algunos analistas e historiadores, en una necesidad que ha resuelto algunas de las contradicciones derivadas de la implantación de un régimen de gobierno formalmente democrático en sociedades que operan de manera cotidiana, sin embargo, como agregados marcado por una serie de prácticas profundamente autoritarias.
En México la emergencia del presidencialismo como forma concreta de gobierno -como régimen político-administrativo-, tiene lugar como resultado de un amplio proceso histórico en el que convergen con distinta intensidad y fuerza elementos procedentes lo mismo de los sistemas económicos regionales, nacionales e internacionales, que las presiones que la sociedad mexicana experimentó durante el siglo pasado. En este proceso la figura del caudillo emergió, poderosa, como una solución viable a un conjunto de problemas de gobernabilidad que no solo desmembró la unidad original del territorio mexicano, sino que hizo al país víctima de una importante intervención militar que, con el apoyo de importantes líderes de la facción conservadora, buscaron hacer de Maximiliano de Habsburgo el emperador de México.
Esta solución, en si misma deja ver el sustrato cultural que puede llegar a justificar a los ojos de algunos sectores de distintas sociedades una solución autoritaria.
Después de la muerte de Benito Juárez, la fracción liberal ingresa en un largo periodo de disputas internas que terminarían con la instalación de Profirió Díaz como Presidente de la República en condiciones que, al menos a partir de su primera reelección, distaron mucho de ser plenamente democráticas y tendieron a crear un Estado de cosas cada vez más parecido a la solución conservadora contra la que el propio Díaz luchó como militar.
Ya desde la propia Constitución General de la República se reconoce en el titular del ejecutivo a una figura clave del proceso político en México, dotado de poderes constitucionales y más aún, metaconstitucionales, paraconstitucionales e incluso inconstitucionales amplísimos. Después de la Revolución Mexicana la figura del Presidente de la República asume, incluso en el plano constitucional, un papel determinante. Este papel, presente ya en el texto original de 1917, se reforzaría con el paso del tiempo por, al menos tres vías:
1. Constitución del Presidente en el Caudillo político-militar "natural", capaz de dirigir la defensa frente a los enemigos, fueran estos del exterior o incluso del interior.
El caudillo se encuentra presentado en su máxima expresión por el general Cárdenas durante el proceso de la expropiación petrolera. Se convirtió no sólo en el autor del decreto de expropiación de la industria petrolera, sino en un caudillo que logró unificar a un sector importante, aún cuando no total de la sociedad mexicana. Esta peculiar forma de liderazgo se reforzó por dos hechos. Uno derivado de la propia historia del país que fue hábilmente explotada por Cárdenas, hizo del extranjero el enemigo a vencer por ser el responsable, así fuera indirecto, de la pobreza de las masas mexicanas, y una segunda por la coyuntura misma que ofreció el momento en el que Cárdenas decide afectar los intereses de las empresas estadounidenses (elemento importantísimo en un país marcado por una peculiar forma de antiyanquismo selectivo como México) y europeas que al estar sus países sumidos en los prolegómenos de la Segunda Guerra Mundial hicieron poco posible una respuesta agresiva del gobierno, por ejemplo, Inglaterra sólo se limitó a romper relaciones con México por este hecho.
Es importante mencionar que el elemento de la defensa nacional acaudillada por el presidente en turno no es nuevo, sino que se hereda con particular fuerza de los gobiernos de Juárez y Porfirio Díaz. En ambos casos se trata de figuras que la historia oficial del país ha terminado, en distintos momentos, por hacer representantes de las luchas de la soberanía nacional, elemento en el que los gobiernos de la Revolución Mexicana han encontrado una veta rica de explotar, poco peligrosa y que refuerza precisamente este patrón de hacer del Presidente el Caudillo. Conviene destacar que, incluso en términos estrictamente militares, el titular del ejecutivo concentra entre sus cargos el de ser Comandante Supremo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada Mexicanas.
2.- Hizo del Presidente de la República el árbitro supremo de por lo menos dos procesos igualmente importantes: el reparto agrario y el arbitraje de los conflictos obrero-patronales.
El carácter que asumió el Ejecutivo como árbitro (incluso por encima de la Suprema Corte de Justicia) en materia laboral, a través de la Junta Local o Federal de Conciliación y Arbitraje ha jugado históricamente un papel determinante en la medida que hace del Presiente, o por lo menos del Ejecutivo, el canal obligado para resolver las dispuestas obrero-patronales.
Durante el periodo 1991-1992, una reforma constitucional que afecto el corazón mismo del artículo 27 constitucional que, más allá de reconocer el derecho que todo mexicano tenía a que el Estado le proveyera de tierra, hacía del Presidente de la República la figura clave del proceso de asignación de ese recurso, cosa que no sucede por ejemplo con otros derechos que la Constitución reconoce, como podría ser la vivienda o la salud que, enunciados en el texto constitucional, nunca hacen del jefe del Ejecutivo el canal único ni optimo para la atención de esa demanda.
3.- Hizo del Presidente, en todo momento, el jefe máximo de la clase política en turno, por encima de los liderazgos militares o populares que pudieran coexistir con él.
Este elemento tiene que ver con la forma en que el Presidente Cárdenas se sacude el liderazgo moral que en el momento en el que él era Presidente ejercía aún Plutarco Elías Calles, expresidente que debió manejar la crisis derivada del asesinato de Álvaro Obregón, y quien, de alguna manera también, contribuyó a este proceso en la medida que optó por realizar una transmisión formal de poderes a un presidente interino de alguna manera influenciable por él (periodo conocido como el maximato). Al desterrar del país a Calles, desapareció la figura del Jefe Máximo de la Revolución Mexicana, apelativo con el que la prensa de mediados de la década de los treinta identificaba a Calles, lo que hizo del presidente en turno (Cárdenas) la más importante figura del escenario político.
Esta ha sido una constante en la historia política de nuestro país: Manuel Ávila Camacho rompió en su momento con Cárdenas; Miguel Alemán lo hizo respecto de Avila Camacho; Ruiz Cortines lo haría con Alemán; a su vez Adolfo López Mateos lo haría con Ruiz Cortines. Gustavo Díaz Ordaz no tuvo la necesidad de hacerlo pues López Mateos murió al poco tiempo de concluir su gobierno. Así, hasta nuestros dias con el rompimiento de Zedillo con Salinas.
Podemos concluir entonces que México desarrolló desde el último tercio del siglo pasado una cultura política que, reforzada después del movimiento revolucionario, y especialmente a partir del paso de Lázaro Cárdenas por la presidencia, aceptó como históricamente necesario, por así decirlo, la presencia de un ejecutivo fuerte que, aun cuando formalmente democrático, estaba revestido de poderes y facultades legales, paralegales, metalegales e ilegales que se aceptaban en nombre, no tanto de un proyecto democrático, sino, sobre todo, en nombre del desarrollo, del progreso. Se renunciaba a la libertad y derechos políticos sustantivos en nombre de una necesidad que pudo ser transmitida como tal por una serie muy importante y significativa de instituciones políticas, dependientes del partido político en el poder, y administrativas, dependientes del Gobierno Federal en un contexto que sin embargo, no permite encontrar una tésis ideológica fuerte y que nunca está dispuesta a sumirse ni como dictadura, ni está dispuesta nunca a romper con la estructura formalmente democrática del país.
La historia del Porfiriato, lo mismo que la de los gobiernos de la posterrevolución, es en gran medida la historia de un Ejecutivo fuerte que se impone como poder político por medio de prácticas de carácter autoritario que, sin embargo, no niegan la legalidad ni sus instituciones, sino que las pervierte de tal manera que se hagan políticamente dóciles o jurídicamente adecuadas para satisfacer sus necesidades de control político.
De esta manera, principios como el de la separación de poderes se mantienen de manera formal, aun cuando realmente los poderes legislativo y judicial se presentan como dominados por el ejecutivo. La subfunción del legislativo y el judicial, sin embargo, no solo es real, sino que también es formal. Una caracterización aproximada del régimen mexicano de separación de poderes lo reconoce como uno que no hace de este principio algo rígido y que admite la colaboración de poderes.
En México y en términos generales podemos afirmar que los así llamados poderes de la unión tienen las siguientes funciones:
1.- El Poder Ejecutivo tiene la función de promulgar y ejecutar leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia a través de la facultad reglamentaria.
2.- El Poder Legislativo tiene por su parte principalmente la función de establecer el Derecho, al dictar las reglas generales, abstractas e impersonales de observancia obligatoria, es decir, elaborar leyes.
3.- Al Poder Judicial le corresponde administrar la justicia y decir el Derecho, con lo que realiza la función jurisdiccional y garantiza el respecto al Estado de Derecho al interpretar la ley.
Con lo anterior, podemos decir desde una perspectiva estrictamente teórica y formal que México cuenta con un régimen presidencial y una división de poderes expresada en el artículo 49 de su Constitución Política.
Independientemente de que es difícil encontrar en la práctica un régimen presidencial puro, toda vez que regularmente estos presentan matices parlamentarios en mayor o menor medida, resulta importante señalar las notas características del caso mexicano de acuerdo con Jorge Carpizo. 10
• El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un Presidente que es, al mismo tiempo, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
• El Presidente es electo por el pueblo y no por el poder legislativo, lo que le da independencia frente a este.
• El Presidente nombra y remueve libremente a los Secretarios de Estado.
• Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado son políticamente responsables ante el Congreso.
• Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado pueden ser miembros del Congreso.
• El Presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del Congreso.
• El Presidente no puede disolver el Congreso, pero el Congreso no puede darle un voto de censura.
Por lo anterior, podemos afirmar que México no cuenta con un régimen presidencial sino con una distorsión del mismo genéricamente denominado como presidencialismo, el cual surge como consecuencia de la acción, antes referida, de causas históricas, políticas y legales que se caracteriza por un predominio total y absoluto del Poder Ejecutivo frente a los otros dos poderes, que es autoritario en la medida que no reniega en sí de la estructura democrático-repúblicana de Gobierno, pero que al mismo tiempo cuenta con amplísimas facultades que le permiten desvincularse de los acotamientos que esta podría imponerle y que igualmente es pragmático por carecer de una ideología que oriente en un solo sentido su acción política.
El presidencialismo mexicano choca así abiertamente con el modelo teórico del régimen presidencial y rompe con el equilibrio de poderes, consubstanciales a la teoría de la separación de funciones y división de poderes, lo que impide que el legislativo y el judicial cumplan con su función de control sobre las acciones del presidente.
Continuando con el trabajo de Carpizo, es posible formular una caracterización propia del predominio del Presidente Mexicano, a partir de una jerarquización también distinta, en los términos siguientes:
• Se enfrenta a un Poder Legislativo jurídica y políticamente debilitado.
• La Suprema Corte de Justicia se encuentra integrada en buena parte, por elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el Presidente está interesado.
• Es el Jefe del partido predominante.
• Su marcada influencia en los procesos económicos.
• La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él.
• La fuerte influencia sobre la opinión pública a través de los controles jurídicos y extrajuridicos que ejerce respecto a los medios masivos de comunicación.
• El papel de la Federación como agente principal del desarrollo nacional.
• Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales de que está revestido.
• La determinación de la política exterior del país, sin que para ello exista ningún freno real (pues formalmente si existe) en el Senado.
• El Gobierno directo de una de las entidades de mayor peso económico en el país. (Antes 1998)
• Un elemento psicológico arraigado precisamente en los procesos históricos ya comentados anteriormente.
Los poderes constituidos (ejecutivo, legislativo y judicial), no pueden actuar más allá de las atribuciones y facultades que les han sido expresamente conferidas por la ley fundamental y el orden jurídico vigente en su conjunto (Constitución) y cuando rebasan su ámbito de competencia su actuación es inconstitucional o ilegal.
En consecuencia, en México los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales (en plural por existir en el ámbito federal y en el de cada uno de los 31 estados de la Federación), son poderes con facultades limitadas. La Constitución los crea, los organiza y les otorga sus atribuciones, sin que estos puedan actuar sin fundamento constitucional y legal. Mas aún, este principio constituye en el orden jurídico mexicano una garantía individual que le es oponible a cualquier autoridad que abusa en el ejercicio de sus funciones.
En el caso de México un hecho por demás evidente es que la realidad política ha trascendido las fronteras constitucionales, lo que acentúa al presidencialismo, con un Poder Ejecutivo dotado de amplísimas facultades.
Esta hipertrofia del Ejecutivo ha merecido de parte de los estudiosos del tema los más diversos calificativos que señalan que el régimen político de México asume rasgos de "monarquía sexenal absoluta", de "dictadura constitucional", de un "imperio sexenal", de "dictadura perfecta", o bien que su titular se convierte en un "dios sexenal", por señalar solo algunas de las expresiones que se han utilizado.
Existe una tendencia a fijar una serie de controles dirigidos a acotar el Poder Presidencial y sobre todo los amplísimos márgenes de discrecionalidad con que este actúa. Actualmente podemos ubicar esta tendencia en cinco ámbitos:
1. En la lucha por el fortalecimiento del Poder Legislativo
2. En los esfuerzos por lograr la independencia del Poder Judicial
3. En la batalla por acotar el Poder Presidencial
4. En los empeños por darle plena vigencia al Régimen Federal
5. En la construcción de un sistema de partidos vigoroso, competitivo y plural.
Fortalecimiento del Poder Legislativo.- Necesariamente tiene que pasar, no sólo por la ampliación de facultades al congreso, sino también por el establecimiento de la reelección inmediata para favorecer con ello la carrera legislativa, por una profunda reforma a su ley orgánica, que rompa con el control faccioso que el partido en el poder ejerce en los órganos de esa soberanía y que otorgue mayor intervención a las oposiciones en las comisiones parlamentarias. Podemos hablar de los siguientes logros, aunque no son todos los alcanzados a la fecha:
A) La facultad de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para convocar, de oficio o a propuesta del Ejecutivo, a sesiones extraordinarias del Congreso o de alguna de sus Cámaras, después de haber quedado derogado el art. 89 fracción XI que la contemplaba como facultad discrecional del Presidente de la República (1923)
B) En 1933 se amplió el término constitucional del servicio prestado por los Senadores de 4 a seis años y de dos a tres años para los Diputados Federales.
C) En 1938 el artículo 49 constitucional hizo patente la prohibición de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar fuera de los casos previstos por los art. 29 y 131 de la Constitución.
E) En 1974 se extendió el derecho de las Cámaras para citar, además a los Secretarios de Estado, a los jefes de los departamentos administrativos y demás funcionarios tanto del Gobierno Federal como de los Estatales.
F) En 1977 se incorporó el sistema mixto electoral con dominante mayoritario, se declaró la inviolabilidad del recinto congresional, se determinó que la Ley Orgánica del Congreso no puede ser vetada por el Presidente y se concedió el derecho a las Cámaras para integrar Comisiones de Investigación.
G) En 1982- 1986 se estableció un doble lapso de sesiones para el Congreso de la Unión y la renovación del Senado cada 3 años, entre otras medidas que afectan directa o indirectamente al Poder Legislativo.
Independencia del Poder Judicial. La independencia del Poder Judicial y la recta administración de justicia, amén de ser garantes de la vigencia del Estado de Derecho, son condición de vida de toda sociedad y su importancia se acentúa en regímenes de realidades como el nuestro, dado que es precisamente el Poder Judicial el que tiene a su cargo velar por que se mantenga el orden constitucional y servir como freno a los actos de cualquier autoridad e inutilizar los efectos derivados de la aplicación de una Ley que son contrarios a la Constitución.
El Poder Judicial en México ha dado muestras de ser una Institución que obra con cierta independencia respecto del Poder Ejecutivo, sin embargo, la evidencia empírica nos demuestra que dicha independencia es relativa y puede verse seriamente menoscabada en los casos en que el Ejecutivo está interesado política o económicamente en la resolución de una causa.
De manera prácticamente unánime, la doctrina ha sostenido que la única forma para poder asegurar la independencia del Poder Judicial es a través de las llamadas garantías judiciales entre las que se consideran: la designación, la estabilidad, la responsabilidad de los funcionarios judiciales y la remuneración, lo cual es, considero, de más amplios alcances si se le ubica como garantía presupuestal.
La designación de los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los cuales son hechos por el Presidente de la República y sometidos a aprobación de la Cámara de Senadores, no ha sido independizada del todo del Poder Ejecutivo. Con la creación en 1994 del Consejo de la Judicatura, quien es el encargado de llevar entre otras cosas la administración del Poder Judicial Federal, observamos que está integrado por 4 miembros del Poder Judicial Federal y tres externos, dos son designados por la Cámara de Senadores y uno por el Presidente de la República. Esto significa que la independencia del Poder Judicial, no la de la Suprema Corte, está en entredicho, porque siempre habrá una mayoría de miembros externos, tanto en el pleno del Consejo como en las Comisiones, esto último de acuerdo con el art. 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que ordena que las Comisiones se integren siempre por dos consejeros externos y uno del Poder Judicial.
Por otra parte, el Poder Judicial ha sido tradicionalmente un órgano dependiente del Ejecutivo en su integración, pero sobre todo en sus recursos. El Poder Judicial ve mermada su independencia en la medida en que no existe ningún mecanismo objetivado en el marco jurídico que le destine un porcentaje fijo del presupuesto federal o bien que establezca parámetros o criterios mínimos a considerar, con lo que consecuentemente, el Poder Judicial queda supeditado únicamente al presupuesto que pueda negociar con el Ejecutivo en turno.
Acotar al Presidente. En el caso del Poder Ejecutivo su predominio sobre los demás poderes es directamente proporcional al cúmulo de atribuciones que el orden jurídico deposita en él. A pesar de la gran cantidad de facultades que concentra el Ejecutivo en México y del peso político que tienen sus decisiones, se puede observar una tendencia cada vez mayor por acotar su poder, que se ha traducido en cambios de no poca significación, tales como las sucesivas reformas en materia electoral que tienden cada vez más a crear instituciones electorales independientes y profesionales, la autonomía del Banco de México, que frena la discrecionalidad con que el Presidente ha actuado en la determinación de la política económica (aunque el Gobernador del Banco de México es designado por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Snadores); la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, aunque ésta dependa del Ejecutivo y no del Legislativo; y algunos otros controles de mucho menor significación práctica, como sería la creación de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos y el llamado Sistema de Planeación Democrática.
Un auténtico régimen federal. A pesar de la dependencia político económica de los estados para con la federación, existen signos alentadores que hacen pensar que el federalismo en México si es posible. Este cambio tiene que ver sobre todo con el proceso de alternancia política en los estados iniciado en 1989 en Baja California, en 1991 en Guanajuato y en 1992 en Chihuahua.
Un vigoroso sistema de partidos. La construcción de un sistema de partidos está íntimamente vinculada con el principio de la división de poderes, toda vez que, de acuerdo con Bertrand de Jouvenel, un Poder detendrá a los otros en la medida en que cada uno de ellos represente a una fuerza social distinta. Es innegable que existe una estrecha vinculación entre el sistema de partidos y el régimen político, por lo que resulta razonable afirmar que el reconocimiento de los partidos políticos que compiten por el poder político en condiciones de igualdad, constituye una pieza clave en la definición y preservación del modelo democrático de un régimen jurídico determinado. El contar con un régimen competitivo de partidos permitirá contrarrestar y equilibrar al Poder Ejecutivo, no solo por su acción dentro de los otros poderes de gobierno, especialmente el legislativo, sino en todos los ámbitos de la vida pública del país. Hoy en día podemos decvir que esta apertura política se está dando. La representatividad en la Cámara de Diputados del partido oficial es considerablemente menor que en legislaturas anteriores, siendo ahora la minoría, lo cual permite un equilibrio en las decisiones del Congreso.
En su conjunto, la historia de México en los últimos 30 años es en gran medida la historia del proceso de desagregación del presidencialismo autoritario mexicano, primero con esfuerzos aislados dirigidos por la sociedad y los partidos políticos de oposición y posteriormente, por las propias contradicciones estructurales en las que había incurrido el sistema político en su conjunto, por un importante esfuerzo desarrollado, paradójicamente, por el propio titular del Ejecutivo que ha desmontado, al impulsar ese proceso de reforma, una cantidad importante de cacicazgos de distinto signo y alcance. En cualquiera de los casos, no puede decirse que este sea un proceso terminado o que necesariamente deberá concluir en uno u otro sentido, en el mejor de los casos podría afirmarse que se presentan algunos signos alentadores, al mismo tiempo que hay evidencia de que desde el propio sistema social se generan mayores presiones para desmontar el sistema como lo conocemos a la fecha, pero igualmente están presentes los signos peligrosos de la resistencia al cambio.
ROLANDO ENCARNACION MARTE- Admin
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